“整体政府”理论强调建立治理主体的协同工作机制、政府组织结构的合作型整合并追求社会治理的整体价值。我国大学生就业政策存在着部门间的行政分权与协同机制缺失，执行效果低下；信息共享机制失灵，针对性不强；政策价值取向分立，导向作用失效等不足。基于“整体政府”理论，大学生就业政策的协同治理需要构建政策主体的协同工作机制，破解大学生就业的体制性障碍；构建就业市场的网络化治理体系，提升大学生的就业保障；加强对政策运行的监督与评估，提升大学生就业政策的效率。
●20世纪90年代后期，在社会治理中开始改变过去结构性分权、机构裁减与设立专门机构的做法，转向部门协同、职能整合与追求整体价值的“整体政府治理模式”，其目的在于强化政策的整体性与跨部门行动的一致性，为社会提供优质服务。
●大学生就业政策包含着多元、多层级公共价值体系，其中既有对效率与公平的追求，也有对自由与秩序的追求，还有对国家政治利益与经济利益的考量。
●统一管理机构可以提升政策资源的利用效率，可以协调不同职能部门参与政策的制定、实施、评估与监督，实现就业政策的全覆盖与全协同。
●大学生结构性失业在很大程度上是因为就业市场不健全导致的高风险造成的，就业市场的不健全主要表现在城乡就业市场的二元分割、地域性就业市场差异以及导向性就业的激励性不足。
文/吴江，李达龙
作者简介/西南医科大学马克思主义学院讲师、硕士、教研室主任；西南医科大学马克思主义学院教授、院长
文章出处/《江苏高教》2017年第11期7-10
关键词/整体政府；大学生就业；政策协同；政策治理
大学生就业难的背后有多重复杂的因素，学界多从历史文化视角、经济结构与学生素质等方面进行分析，提出要从“学校管理体制、人才培养模式、精细化就业能力培养、产学研协同育人等方面入手提升大学生就业能力”，但是，大学生就业政策的协同效率问题往往被忽视，特别是在大学生就业政策运行环境日益复杂、不确定性和无序性不断增加的背景下，借鉴“整体政府”理念强化我国大学生就业政策的整体协同治理，具有重要的意义。
一、“整体政府”治理模式的理论意蕴
20世纪70年代以后，新公共管理模式成为世界各国政府治理的主要模式，这种模式强调公共部门需要进行专业化分工，通过部门结构性分化、引入市场竞争和市场检验机制来确保政府的公共治理效率。但是，专业化的分工导致了政府职能的碎片化并形成了严重的部门利己主义现象，从而影响了政府在社会治理中的功能发挥，特别是对公共服务产生严重影响。20世纪90年代后期，英国、澳大利亚、加拿大等国家在对新公共管理进行反思与批判的基础上，在社会治理中开始改变过去结构性分权、机构裁减与设立专门机构的做法，转向部门协同、职能整合与追求整体价值的“整体政府治理模式”（也称“网络化治理模式”或“协同治理模式”），其目的在于强化政策的整体性与跨部门行动的一致性，为社会提供优质服务。“整体政府”试图通过纵横协调来实现社会治理的预期效果，为国家治理能力与治理体系现代化“提供了一种全新的知识结构、理论体系和研究方法”。
（一）强调建立治理主体的协同工作机制
针对“新公共管理”模式中的部门治理碎片化现象，“整体政府”治理模式强调治理部门之间要建立“联动机制”以重构政府工作流程。治理部门之间的“联动机制”就是指政府首脑部门“要建立对多部门进行共同领导、对多部门进行整体绩效评估、多部门共享工作成果、共担责任和风险的工作机制”。可见，整体政府治理模式强调部门之间、政府之间要基于共同目标开展协作，建立纵横交错、内外联结的整体运作机制，既要在面对共同议程时建立伙伴型工作机制，又要保持自身的独立性与组织目标，使政府治理从分散走向集中，从部分走向整体，打破部门各自为政、单打独斗的局面，增强政府应对风险社会的能力。
（二）强调政府组织结构的合作型整合
“整体政府”治理模式需要使政府组织结构实现“上下级整合”“同职能部门整合”以及“政府—社会整合”。政府与社会之间创造性地实现了“公私整合”，激活了公共部门的活力，打破了传统政府组织结构的封闭性，畅通了资源的流动与共享渠道，扩充了公共部门的社会资源。“整体政府”治理模式强调的组织结构整合超越了公共部门私人化与部门裁撤的窠臼，实现了在同层级、同职能部门的内外联合，拓展了政府的治理途径。“整体政府”的组织整合主要在政策、制度、服务与监督等四个维度得到彰显，如政策的过程、内容与评估实现一体化的流程整合；制度维度实现从“政府部门—社会组织—个人”的融合与统一；服务方面实现内容与效果的协调；监督方面对政策、制度与服务进行全面评估，以保证整合型组织的有效运行。
（三）强调社会治理的整体价值
“整体政府”治理模式以社会整体的最大利益为价值追求，如治理过程中重视非正式制度的规范性与价值性，政策过程是建立在所有部门共识的基础之上，而非单纯的行政命令的基础之上，并强调政策供给的生态性与政策效果的整体性。“整体政府”治理模式整合了部门和个人利益并达成了共识，因此面对复杂情形可以形成较强的凝聚力与向心力，根据环境的变化与治理主体发展的需要建立新的治理文化，化解制度非人格化与竞争无序带来的弊端，最后达到良好的社会治理效果。
二、我国大学生就业政策的协同困境
1999年开始，我国全面取消大学毕业生“包分配”政策，实行自主择业政策，这种以市场选择为主的就业机制在当时提升了大学生就业的灵活性与自主性。但是，经过近20年的运行，大学生就业政策存在协同性不足而出现市场机制失灵的现象逐渐显露，我们需要借助于“整体政府”理论对大学生就业政策进行反思。
（一）部门间的行政分权与协同机制缺失降低了政策的执行效果
大学生就业涉及教育、人社、公安、工商税务、财政等多个政府部门，按照中央政府的要求，各级政府的各个部门都需要根据工作职责设立大学生就业管理机构或制定相关支持政策。我国政府不但存在中央与地方的纵向分权，还存在政府内部权力的横向分配，尽管横向权力分配可以满足现代社会政治民主化的要求，但是可能在社会治理中出现“政出多门”的现象，而专业性壁垒的存在又可能导致部门之间缺少有效的常规协同工作机制，不同部门的工作出现交叉重复，出台的政策出现相互矛盾与冲突，严重影响了政策的执行效果。
据初步统计，21世纪以来我国政府相关部门制定的大学生就业政策达到67项，年均达4项之多，但由于政策缺少联动机制而没有形成政策集群效应。如根据2002年国务院转发的《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题的意见》，毕业生的就业不受原户籍与档案管理的限制，但是事实上，大学生就业长期受到僵化的人事管理制度与户籍制度的影响。一些大城市针对大学生设定了较为苛刻的户籍准入制度，表面上大学本科毕业生可以落户，但是针对年龄、学校层次、单位性质而分出不同落户方式，而且无个人产权住房的户籍人员，其子女不能享受平等的就学权利等。还有大学生就业协议书的法律效力没有纳入《劳动合同法》的保护范畴，仅仅通过教育部门对大学生形成严苛的约束，没有形成对用人单位的规约与监督。
（二）信息共享机制失灵导致政策的针对性不足
由于我国大学生就业市场发育不充分、就业信息交流范围狭窄、交流频率低、内容有限，市场与学校、学校与学校之间缺少完善的信息交流与共享机制，导致信息分割、信息孤立与信息封闭，最后造成大学生与就业岗位的匹配度低，导致人力资源浪费和大学生结构性失业。同时，大学生就业市场存在较为普遍的性别歧视、学历歧视、校别歧视、生理歧视以及地域歧视，而我国法律并没有对这些歧视现象加以甄别与规约，这些现象与就业信息不对称等问题叠加必然使就业市场失去公平与正义，压缩了大学生的就业空间。
从2005年开始，政策的重点转向了促进大学生面向农村与基层就业，如启动“农村支教、支农、支医和扶贫工程”“大学生村官计划”“特岗计划”等，但是这些措施并没有达到预期的政策效果，究其原因在于城乡就业市场信息共享机制失灵导致政策失真。我国大学生就业面对城市与农村两个劳动力市场，前者是主要劳动力市场，集中在体制内就业，如在城市行政事业单位或国有企业中就业，有较为舒适的工作环境和较为稳定丰厚的工资福利待遇；后者为次要劳动力市场，集中在乡镇行政事业单位、农林牧渔等艰苦行业，工作环境与待遇相对较差。城市与农村两个就业市场的二元分割，使绝大多数毕业生都愿意选择城市而非农村就业，因为他们一旦选择在农村就业，如果再想进入城市就业，那么就会付出较高的转换成本。因此，大学毕业生往往拒绝去农村就业而导致失业。
可见，由于信息缺少共享机制造成了“劳动力市场在城乡、地域、行业与职业之间存在严重的分割现象，障碍了劳动力的流动，降低了大学生就业政策的实施效力”。
（三）价值取向的分立导致政策的导向作用失效
大学生就业政策包含着多元、多层级公共价值体系，其中既有对效率与公平的追求，也有对自由与秩序的追求，还有对国家政治利益与经济利益的考量。但是，作为一个政策体系，需要对其经济价值与非经济价值进行有效整合，特别要将“增进社会和个人的利益总量作为评估一切政策制度安排的终极价值目标”，使就业政策回归其公共性的本意。但是，目前我国的大学生就业政策存在价值杂乱而缺少整合的现象，因而难以形成整体性价值。
如2006年，中央组织部、教育部等八部门联合出台鼓励大学毕业生到基层农村参加“三支一扶”工作，政策具有扶助农村发展与拓展大学毕业生就业的双重价值取向。但是，如上文所述，城市与农村就业市场的二元分割，导致大学生不愿意去农村就业，而政策内容又缺少可操作性的激励措施，没有明确激励标准、补偿的条件，也没有对毕业生的未来发展提供有效的制度安排。国际上对导向性就业的大学生往往会进行人力资本投资收益的补偿，而我国并没有建立相关的收益补偿机制、人才双向流动机制等，导致政策效果不佳，政策价值得不到彰显。再如，2002年开始，国务院就提出要鼓励和支持大学毕业生自主创业；十七大报告将“建设创新型国家”与“以创业带动就业”作为大学生创业政策的价值取向，但是，各部门的政策集中在放宽准入条件、降低注册门槛、小额担保贷款及贴息、税费减免等方面，几乎没有涉及大学生创业教育、培训和指导等内容。事实上，我国大学生自主创业的比例不足2%，远远低于美国24%的比例，主要是户籍管理、人力资源与社会保障等部门将“规范管理”作为自身工作的核心价值，形成了部门利益、地方利益、眼前利益与经济利益追求与大学生就业政策的核心价值不相融，出现政策失真现象。
三、“整体政府”理论视域下
大学生就业政策的治理路径
政府“碎片化”治理模式使得政府的治理权形成了部门分割、条块分割与地方分割，导致大学生就业政策的边际效应衰减。构建“整体政府”治理模式是破解大学生就业政策“碎片化”的根本之道。
（一）建立协同工作机制，破解大学生就业的体制性障碍
大学生就业并不是单纯的寻找就业岗位，而是涉及国家创新发展、社会稳定、民生福祉等问题的复杂系统工程，这需要有缜密的政策设计与制度安排。要防止政府职能部门出现责任缺位、错位和越位等现象，在明晰政府部门职责的基础上，建立政府职责的纵向与横向整合机制。根据我国职能部门分权的现状，国务院可以考虑建立全国性的“大学生就业指导委员会”，研究与协调大学毕业生就业工作中的重大问题，如劳动部门、教育部门就业信息平台如何在就业技能培训、就业信息支持、实习实践等方面实现合作联动等。
精简、优化与整合管理机构，以改变大学生就业政策隔离状况。统一管理机构可以提升政策资源的利用效率，可以协调不同职能部门参与政策的制定、实施、评估与监督，实现就业政策的全覆盖与全协同。同时，要由中央政府或全国人大修订户籍管理制度，消除大学生就业中的户籍壁垒，畅通毕业生的城乡流动和省域流动，真正发挥市场在大学生就业中的决定性作用。
加强高等教育的顶层设计，实现政策协同创新。对内要科学规划高等教育发展的规模、层次与结构，对外要构建高等教育与大学生就业、社会经济发展之间的和谐关系。要根据社会经济发展的需要对高校专业设置与专业结构进行前瞻性调整与优化，将就业率作为专业调整的依据之一；委托第三方机构对就业率进行调查统计，并将毕业生的就业层次、工资水平、专业发展状况等因素纳入就业质量指标体系。
构建和完善统一的学生就业信息服务体系。要利用互联网技术构建真实可靠、快捷稳定的就业咨询与信息服务共享平台，“把大学生就业利益相关方个体都纳入信息网络中，重构大学生社会关系网络……填补就业信息鸿沟”，提升大学生人力资源的配置效率，工商、税务与公安要建立统一的就业征信平台，对大学生与用人单位的信息进行审核确认以及信用评估，形成失信惩罚联动机制。工商、统计部门要构建大学生就业预测和预警系统，对不同行业、不同区域和岗位的人才需求状况、大学生就业的职业结构等进行大数据分析，并以此作为政策调整的依据。
规范就业文书，确保大学生的就业权益。当前大学生就业过程中的文书主要是教育部印制的就业协议书，尽管其中对大学生、用人单位、高校三方的权利和义务进行了约定，但是，这种就业协议没有司法部门的介入导致法律效度不强，仅对就业过程进行约束而没有对工作状况进行约定，因此不能对大学生的权益充分保护。基于此，应该将司法机构或具有强行政力的工商、人社部门纳入就业协议的主体范畴，同时要将岗位性质、薪酬水平、就业期限、福利待遇、解聘条件等纳入其中，司法部门要将就业协议界定为“特殊形式的劳动合同”，具有与正式劳动合同同等的法律效力。
（二）构建就业市场的网络化治理体系，提升大学生的就业保障
大学生结构性失业在很大程度上是因为就业市场不健全导致的高风险造成的，就业市场的不健全主要表现在城乡就业市场的二元分割、地域性就业市场差异以及导向性就业的激励性不足。
城乡就业市场的二元分割的根源在行政体制、户籍制度和社会保障体系。社会保障体系是政策优化的突破口，我们需要加快城乡社会保障体系的并轨速度，建立城乡一致、“高水平、广覆盖”的社会保障体系，缩小城乡之间、地域之间、公私有单位之间的保障差距；大城市要改革户籍管理制度，确保集体户与家庭户享受同等社会福利。
国家要将“中部崛起战略”“西部大开发战略”“振兴东北战略”“产业梯度转移战略”与大学生就业结合起来，建立科学合理的收益补偿机制，鼓励大学生就业服务于国家战略。补偿方式应该多元化、明晰化，除货币化补偿方式外，还可以通过机会补偿或政治补偿等方式鼓励大学生在特定地区、特定企业或特定行业就业；综合运用财政政策、金融政策、税收政策对中西部欠发达地区进行扶持，逐步消除大学生就业的区域性差异，扩大大学生在这些地区的就业机会，有效化解就业市场的分割现象。
制定《高等学校毕业生就业保障法》为大学毕业生就业提供法律保障，将“反歧视”条款与“反失信”条款作为重点，减少大学生的就业风险；由国务院制定《大学生就业促进条例》，鼓励大学毕业生灵活就业、导向性就业或创业性就业，明晰政府各部门的责任，通过税收减免、贷款优惠、财政补贴等方式将中小企业扶持政策与大学生就业进行对接；对贫困学生进行就业补偿；在职称评定办法、荣誉称号或人才项目申报、科研项目申请等方面要对不同就业渠道的大学生进行无差别对待。
（三）加强政策运行的监督与评估，提升大学生就业政策的效率
政策具有公共性，它的实施需要政府与社会的多元参与和监督，并在实施过程中随环境变化而进行资源整合并不断调整优化。我国大学生就业政策效率不高，既有政策内容本身的原因，还有政策运行的监督评估机制缺位的原因。一些部门将大学生就业政策的实施当做政治任务而非公共政策，用应急性思维和政治性思维来处理政策实施中出现的问题，难以形成系统化的政策优化思路。
大学生就业政策体系庞杂、工作面广、涉及部门多，政策的实施需要政府和社会的共同推动，因此要建立专门性机构负责政策的运行、监督与评价。既要“对政策制定的科学性与合理性进行监督和制约，以避免政策制定中的方向性错误”，还要对就业政策的作用路径与逻辑理路、优势与不足、实施效果进行审计，为提升后续政策的科学性、针对性、系统性和有效性创造条件。同时，还需要推动大学生就业政策监督的制度化与法治化，要对那些滥用政策、乱用政策、懒用政策等行为进行必要的惩处
